2024年政府工作報告釋放哪些新信號？｜聚焦兩會

2024年中國要實現經濟增長目標，除了依靠系列具體的穩增長政策，更重要的是強信心、穩預期，尤其是提振民營企業的信心

文｜《財經》記者 孫穎妮 鄒碧穎

編輯｜王延春

國際環境復雜多變，中國經濟增長放緩、正面臨着經濟結構調整的壓力。經歷跌宕起伏的2023後，2024年如何提振經濟？歷年兩會，中國總理在全國人大首日作政府工作報告（下稱《報告》）是最重要的看點。3月5日上午9時，十四屆全國人大二次會議在北京人民大會堂开幕，李強總理作政府工作報告。

《報告》提出了2024年經濟增長目標和若幹關鍵指標：國內生產總值（GDP）增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5％左右；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長和經濟增長同步；赤字率擬按3％安排,赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元……

“實現今年預期目標並非易事。”李強總理表示，提出上述預期目標,綜合考慮了國內外形勢和各方面因素, 兼顧了需要和可能。經濟增長預期目標爲５％左右,考慮了促進就業增收、防範化解風險等需要，並與 “十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件,體現了積極進取、奮發有爲的要求。實現今年預期目標並非易事, 需要政策聚焦發力、工作加倍努力、各方面齊心協力。

中國國際經濟交流中心首席研究員張燕生告訴《財經》，今年5%左右的經濟增速是在去年5.2%的經濟增長基礎上的，基數較高導致實現難度也較大。不過，張燕生預計，今明兩年中國經濟運行有希望回到合理區間，即達到5%以上的增速。

粵开證券首席經濟學家羅志恆告訴《財經》記者，從必要性看，沒有一定的經濟增速，會出現實體經濟低迷、資本市場不振、社會情緒焦慮的負向循環，經濟金融社會難以穩定，信心難以提振。2024年將經濟增速目標維持在2023年“5%左右”的水平，釋放了穩增長的明確信號，有助於增強市場預期和信心。從可能性看，2024年是疫後的第二年，“疤痕效應”逐漸消退，擴大總需求、放松供給約束、提振市場主體信心、激發地方政府活力，穩住房地產這個牛鼻子，5%左右的經濟增速大概率能實現。

5%的經濟增長目標也符合此前市場的預期。《財經》梳理發現，多數經濟學家以及機構預計2024年經濟增速會在5%左右。中國銀行研究院發布的《中國經濟金融展望報告（2024年）》預計，中國經濟將向潛在增速水平回歸，預計2024年GDP增長5%左右。中國科學院預測科學研究中心發布的《2024中國經濟預測與展望》預計，2024年中國GDP增速爲5.3%左右。

部分國際機構的預測值則低於5%。1月30日，國際貨幣基金組織（IMF）作出最新預計，消費和投資疲軟繼續拖累中國經濟活動，預計2024年中國經濟增速爲4.6%，2025年爲4.1%。

1月，世界銀行發布的《全球經濟展望》報告指出，預計2024年中國增速將降至4.5%，2025 年進一步降至4.3%。主要原因是內需有所減弱。在情緒低迷和經濟不確定性加劇的情況下，預計消費將大幅放緩。投資增長方面，雖然基礎設施支出提供了支撐，但受房地產行業持續疲軟的影響，預計仍將保持低迷。在預測期內，債務增加、勞動人口老化和萎縮、生產率追趕增長空間縮小等結構性阻力預計將對經濟活動造成壓力。

2024年中國經濟面臨的最大的風險在於不發展、不改革、不开放。長江商學院教授劉勁向《財經》表示，除了依靠三駕馬車的拉動作用，實現2024年經濟目標最核心的還在於調動民營經濟的積極性。張燕生認爲，實現2024年經濟增長目標，除了依靠系列具體的穩增長政策，更爲重要的是強信心、穩預期，尤其是提振民營企業的信心。

激發消費新潛能

過去的2023年，需求不足是中國經濟發展的突出問題之一。《財經》採訪的多位專家表示，2024年經濟發展的核心問題依舊是有效需求不足、預期偏弱，經濟內生修復動能仍需加強，恢復和擴大需求是2024年經濟持續回升向好的關鍵所在。

今年的政府工作報告強調，着力擴大國內需求，並對促進消費穩定增長、積極擴大有效投資作出部署。對於促進消費，《報告》指出，從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發消費潛能。

萬博新經濟研究院院長滕泰告訴《財經》，今年促消費最核心的舉措是提高居民收入。一方面要擴大就業，增加居民工資勞務性收入，另一方面，建議發放現金補貼和消費券，增加居民一次性收入。發放現金補貼或消費券規模至少應在萬億元以上，並逐步擴大，這是見效最快的方式。只有這些切實的舉措才能激發居民消費動力。

羅志恆認爲，需要解決居民消費能力不足和消費意愿不強這兩個關鍵問題。尤其在居民信心有待提高的情況下，對中低收入人群發放現金補貼有利於提高消費能力；通過財政支出結構向醫療、教育和養老等公共消費領域傾斜，有利於解決居民後顧之憂，提高居民消費意愿。中長期來看，要從根本上解決消費不振的問題，則需要在深化收入分配制度改革、加快構建公共服務體系、引導中長期消費升級、完善社會保障體系等方面着力。

對於促進消費的領域，政府工作報告指出，培育壯大新型消費，實施數字消費、綠色消費、健康消費促進政策，積極培育智能家居、文娛旅遊、體育賽事、國貨 “潮品”等新的消費增長點。

新的消費增長點在哪裏？2023年年底的中央經濟工作會議提出，要激發有潛能的消費。培育新的消費增長點正是激發消費潛能的重要落腳點。

上海財經大學校長劉元春表示，經過2023年的擴消費，後疫情時代的消費修復取得了基本的成功，尤其是一些必需品的消費，已經恢復到了2019年疫情之前的水平。因此，當前消費修復要讓位於消費擴張。而消費擴張不能僅僅依賴於一些傳統必需品的拓展，而是要充分激發消費的潛能。

消費潛能主要存在於兩個方面：一是收入上的消費能力尚未變成支付能力；二是新供給創造出新需求。因此，數字消費、綠色消費、健康消費應該是消費升級、消費擴展的重點方向，還需要積極培育智能家居、文娛旅遊、體育賽事、國貨“潮品”等新的消費增長點。另外，還要聚焦於大宗消費，即民衆在疫情衝擊、資產負債表調整過程中一些消失的耐用品和大宗商品，比如新能源汽車、電子產品等。可以通過提升標准、以舊換新等措施來恢復這些消費的增長。

中國國際經濟交流中心副理事長王一鳴在中國國際經濟交流中心2月28日舉辦的“經濟每月談”上表示，符合居民消費結構轉型升級新趨勢，滿足多層次、多樣化需求的消費領域，就是有潛能的消費，主要包括品質消費、服務消費、數字消費、綠色消費四個領域。

擴大有效益投資

除了消費，發揮投資的支撐作用是擴內需的一項重要內容。政府工作報告指出，積極擴大有效投資。今年中央預算內投資擬安排7000億元。合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金範圍，額度分配向項目准備充分、投資效率較高的地區傾斜。

政府工作報告還強調，統籌用好各類資金, 防止低效無效投資。深化投資審批制度改革。着力穩定和擴大民間投資，落實和完善支持政策，實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民間資本參與重大項目建設。進一步拆除各種藩籬，在更多領域讓民間投資進得來、能發展、有作爲。

國家發展改革委經濟體制與管理研究所副研究員石穎表示，擴大有效益的投資，可重點從兩方面來理解。一方面，投資本身可以帶來效益，同時通過投資產生帶動、放大、輻射作用，擴大內需、提高就業、提振信心、帶動發展。另一方面，消費和投資之間形成良性循環，以有潛能的消費牽引有效益的投資，以有效益的投資帶動有潛能的消費，通過消費需求和投資需求共同發力，保證內需持續穩定增強，拉動經濟增長。

如何防止低效無效投資？羅志恆表示，“積極擴大有效投資”，要求把更多的資金用於支持國家重大战略、促進產業結構升級、惠民生補短板等領域，而不是盲目上項目、片面追求GDP“量”的增長。

滕泰建議，在政府主導的基礎設施投資以及與財政資金相關的其他投資項目中，加大對無效投資和低效投資的檢查力度，把有限的資金用在刀刃上。“如果把財政用在無效投資、低效投資上，那這些財政資金就都沉澱下來了，對擴大內需是無益的，還會擠佔消費。”

堅定民企發展信心

過去兩年，民營經濟較爲低迷，民間投資有所下降。2023年從中央到地方出台了系列支持民營經濟舉措，當前民營經濟信心仍待提振。政府工作報告指出，全面落實促進民營經濟發展壯大的意見及配套舉措，進一步解決市場准入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的突出問題。

具體措施來看，要提高民營企業貸款佔比、擴大發債融資規模，加強對個體工商戶分類幫扶支持。實施降低物流成本行動，健全防範化解拖欠企業账款長效機制，堅決查處亂收費、亂罰款、亂攤派.弘揚優秀企業家精神，積極支持企業家專注創新發展、敢幹敢闖敢投、踏踏實實把企業辦好。

政府工作報告還指出，激發各類經營主體活力。國有企業、民營企業、外資企業都是現代化建設的重要力量。要不斷完善落實 “兩個毫不動搖”的體制機制,爲各類所有制企業創造公平競爭、競相發展的良好環境。

張燕生告訴《財經》，“國有企業、民營企業、外資企業都是現代化建設的重要力量”是政府工作報告中新的提法，這樣的表述對提振民營企業信心十分重要。只有把國企、民企、外企都當作自己人，才能公平一視同仁地對待他們。國企、民企和外企要享受同等國民待遇，獲得權利公平、機會公平、規則公平。

2023年出台了系列政策支持民營經濟發展，但民企信心仍待提振。張燕生認爲，將這些舉措真正地落實才是關鍵。

羅志恆認爲，要關注宏觀政策改善與企業家經營預期的背離。這種背離反映出當前企業家和企業不僅需要政策的傾斜和幫扶，但更需要宏觀需求回升、內外部訂單改善，只有總需求回升、訂單改善、收入增加，才能與其他政策配合推動企業經營狀況改善、進一步增加投資，形成良性循環。

從未來政策看，促進民營經濟發展壯大絕非權宜之計，而是長久之策。支持民營經濟發展，要從政策、制度、法治和理論層面將民營經濟發展內嵌於社會主義市場經濟之中，才能從根本上破解市場准入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的“所有制歧視”問題。一是加快民營經濟促進法立法工作，以法制手段保障政策穩定。二是營造穩定透明可預期的政策環境。三是完善支持民營企業融資的制度。四是通過擴大總需求解決民營企業信心不足問題。

完善吸引外資政策

除了民企信心，外資信心也有待提振。商務部數據顯示，2023年中國實際使用外資同比下降8%。

政府工作報告指出，加大吸引外資力度.繼續縮減外資准入負面清單,全面取消制造業領域外資准入限制措施,放寬電信、醫療等服務業市場准入.擴大鼓勵外商投資產業目錄,鼓勵外資企業境內再投資.落實好外資企業國民待遇,保障依法平等參與政府採購、招標投標、標准制定,推動解決數據跨境流動等問題.

張燕生表示，提振外資信心，優化營商環境至關重要。當前中國出台系列優化營商環境舉措，但最根本的還是要強調擴大开放，強調市場化、法治化和國際化，以及對國企、民企、外企是否公平對待，這是首先必須解決的營商環境問題。

民營經濟和外資企業在穩就業中發揮着巨大作用。政府工作報告對2024年就業提出的目標是：城鎮新增就業１２００萬人以上，城鎮調查失業率５.５％左。

羅志恆分析，這顯示就業目標進一步增強，城鎮新增就業由“1200萬人左右”提高至“1200萬人以上”。2024年1月16-24歲（不含在校生）青年失業率爲14.6%，處於較高水平；2024屆高校畢業生規模預計1179萬人，同比增加21萬人，再加上農民工、失業人群的就業問題，穩就業工作仍任重道遠。

張燕生也認爲，2024年1170萬的高校畢業生再次創新高，全年就業壓力較大。除了系列具體舉措，提振民企信心、穩定預期十分重要。

破解新質生產力

今年政府工作報告中，“新質生產力”被放到2024年政府工作任務的首位。張燕生向《財經》指出，今年政府工作報告的最大亮點之一，就是加快發展新質生產力。新質生產力的主要特徵是創新和質優，其破題的核心指標是提升勞動生產率和全要素生產率（TFP)。在影響TFP的諸多關鍵舉措中，充分發揮中國大市場的規模優勢，帶動產業的數字化轉型和綠色化轉型雙轉型，這是重點。

《報告》提出，大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力。充分發揮創新主導作用，以科技創新推動產業創新，加快推進新型工業化，提高全要素生產率,不斷塑造發展新動能新優勢，促進社會生產力實現新的躍升。主要舉措涉及三大板塊，一是推動產業鏈供應鏈優化升級。二是積極培育新興產業和未來產業。三是深入推進數字經濟創新發展。西安交通大學經濟與金融學院教授溫軍表示，發展新質生產力，核心在以科技創新推動產業創新。新質生產力重大論述的提出，標志着發展新質生產力已經成爲建設現代化產業體系的重要組成部分。無論是發展新質生產力，還是建設現代化經濟體系，都要求創新引領、協同發展，統籌實現實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源高質量發展，不斷提高科技創新在實體經濟發展中的貢獻。北京大學產業技術研究院原院長、松山湖材料實驗室常務副主任陳東敏多年從事科學研究與技術轉移轉化工作。陳東敏向《財經》表示，中國發展新質生產力，一個非常重要的聚焦點即是把新質生產力和傳統制造業的升級改造結合起來，形成質的飛躍。陳東敏指出，中國現在有大量科技成果在推進，接下來十年，中國會在關鍵零部件、制造工藝，制造裝備以及工業軟件等領域，开發出一系列具有全球競爭性、原創知識產權的產品，並集成到全球供應鏈體系裏。同時，中國也會形成一些全球馳名的品牌產品，例如電動汽車、無人機。未來，中國會形成兩種產業格局，一種是整條供應鏈由中國主導，但我們仍會鑲嵌在全球龐大的制造業體系裏。如此，形成內循環和外循環結合的穩定性或者韌性。世界知識產權組織發布的2023年全球創新指數顯示，中國是排名前30名中唯一的中等收入經濟體，排名第12位。但2022年中國在榜單中位列第11位，2023年則是下降一位。陳東敏指出，中美兩國從事基礎研究、工程研究的高級研究人員總數差不均爲200多萬人，基礎應用研究和工業研究的巨額投入數字也非常接近，中國每年發表的科學文獻、PCT國際專利授權比美國還多，但中國整個工業體系的核心技術產品，包括基礎材料、裝備、儀器、工業軟件，仍然很大程度上依賴於進口，因此，必須解決國內原創科技成果的市場轉化問題。發展新質生產力要靠人才。《報告》亦提出，深入實施科教興國战略，強化高質量發展的基礎支撐。堅持教育強國、科技強國、人才強國建設一體統籌推進，創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈一體部署實施，深化教育科技人才綜合改革，爲現代化建設提供強大動力。陳東敏介紹，科學家主導的科學成果轉化，往往其隊伍的知識結構和能力還是偏基礎研究，中國科技轉移轉化需要強化工程、市場產品、知識產權保護運營、跟資本方合作等能力，搭建復合型的人才隊伍，才能高效的把科技成果轉化到市場端。目前中國仍然缺乏相應的人才體系培養體系。

財政實際支出明顯增強

對衝經濟下滑，2024年的財政政策和貨幣政策備上了更充裕的“彈藥”。

《報告》指出，積極的財政政策要適度加力、提質增效。2024年的赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加1000億元。此外，從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行１萬億元。

羅志恆表示，2024年赤字率保持在3%，但赤字規模有所增加，首次突破4萬億元。單純看赤字率本身意義不大，因爲中國赤字率口徑偏小，僅涵蓋一般公共預算，不足以判斷財政政策力度。真問題是兩個：財政支出力度有多大；有哪些政策工具組合。財政赤字率維持不變，但通過專項債、特別國債、其他調入資金等擴大支出具有同擴大赤字率一樣的效果。

羅志恆舉例，1萬億元的超長期建設國債就相當於增加赤字率0.7個百分點；專項債3.9萬億元相當於增加赤字率2.9個百分點。如果將這三者加總計算，2024年實際赤字水平已經達到6.6%的水平，高於2023年的6.1%（赤字與專項債之和除以GDP），力度是不小的，亦符合當前形勢需要。此外，尤其要看到結構變化，赤字規模中中央赤字爲3.34萬億元，較去年新增的1800億元赤字全部由中央負擔，中央赤字佔比爲82.3%，屬於近年來最高水平，體現中央加槓杆；考慮到1萬億超長期特別國債，中央加槓杆程度更高，優化了債務結構。

值得注意的是，超長期特別國債的發行尤爲罕見。嚴格意義上的特別國債，改革开放後中國僅發行過三次：1998年亞洲金融危機、2007年全球金融危機以及2020年抗疫特別國債。而按《報告》的表述，這批新增超長期建設特別國債，將專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設。羅志恆分析，該舉措有利於擴大總需求，優化供給結構，提高經濟運行效率，提高中國經濟潛在增長率。中央發債相對地方而言成本更低、周期更長，超長期特別國債形成了優質資產，更重要的是避免了地方加槓杆導致的風險，爲地方財政騰出了空間。

羅志恆指出，2024年的赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96萬億元，超過了2023年赤字、專項債與特別國債之和的8.68萬億元。考慮到2023年四季度發行的1萬億用於減災防災建設的特別國債，將主要在今年使用，今年的財政實際支出力度將明顯增強。《報告》亦指出，現在很多方面都需要增加財政投入，要大力優化支出結構，強化國家重大战略任務和基本民生財力保障，嚴控一般性支出……落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展。嚴肅財經紀律，加強財會監督，嚴禁搞面子工程、形象工程，堅決制止鋪張浪費。各級政府要習慣過緊日子，真正精打細算，切實把財政資金用在刀刃上、用出實效來。

貨幣政策能否更寬松

貨幣政策方面，《報告》指出，穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效。保持流動性合理充裕，社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配。而根據央行發布的數據，2023年12月末，廣義貨幣供應量（M2）同比增長9.7%，狹義貨幣供應量（M1）同比增長1.3%。

劉勁向《財經》表示，中國貨幣政策的邏輯和國外不一樣。美國貨幣政策的調整，主要依據失業率、通脹率，以此判斷經濟到底是過熱還是過冷。美國的目標通脹率一般爲2%，如果通脹很低、就業低迷，就會印錢。政策調整不在於控制錢的總量，而看重經濟發展的結果。“通脹起來以後，它就會很小心了。”

劉勁指出，中國的金融體系由政府控制，更在乎關鍵指標在總量上的調整，比如M2增速，信貸增量。兩種政策取向各有利弊，但以貨幣投放等指標爲導向，政策可能不容易摸清宏觀經濟到底需要多少錢。政府印了錢，但是錢可能留在銀行體系裏，不流轉，無法起到刺激實體經濟的作用。實際上，價格、就業以及資本市場的數據變動更具啓示意義。2023年，中國消費者物價指數CPI僅增長0.2%，全年GDP平減指數爲-0.5%。與此同時，去年，上市公司裁員人數增加，因此在這種情況下，今年的貨幣政策應當加大力度。

滕泰指出，社會融資總額、M2跟人們真正的消費，企業真正的投資，跟資本市場、房地產市場交易相關的是M1。M1主要是現金加居民和企業的活期存款，居民去消費、买面包，動用的是活期存款或者現金，而不是定期存款或者債券。因此M1增速的適度提高，才能代表貨幣政策是否夠寬松。2023年的相當部分時間裏面，M1增速低於2%，一定意義上屬於貨幣供給的緊縮。但2024年1月，央行公布的的M1增速已經回到了5.9%，這是一個略微正常的水平。如果要保持消費活躍，投資活躍，股市和房地產交易活躍，M1的增速還要盡快推升至10%以上。

劉勁介紹，按照規律，一般而言，通脹和就業存在线性關系，通脹上升，就業轉好，但也有個別的情況即“滯漲”，通脹又起來了，經濟又不發展。然而，中國去年的CPI增速非常低，採取寬松貨幣政策，面臨的滯脹風險相對較低。適度通脹，可以增加企業收入。作爲消費者，我們希望價格越低越好，但價格一低，意味着很多企業會倒閉，接着對就業產生連鎖反應。在這種情況下，消費者傾向於減少消費，“再等一年，也許明年更便宜對吧？”

滕泰也指出，中國貨幣政策面臨的挑战跟財政政策正好相反，財政政策需要從總量向結構，從支持投資到補貼居民收入擴大消費，而貨幣政策需要由結構性貨幣政策向總量貨幣政策回歸。目前中國經濟面臨通貨緊縮，有效需求不足，建議全面降息，增加貨幣供應，執行更寬松的貨幣政策。“該降息就降息，該大水漫灌就大水漫灌。”

今年政府工作報告將2024年CPI的目標定位3%左右。滕泰指出，現在中國經濟面臨通縮緊縮的壓力，消費者物價指數應該回到0%至3%之間波動比較合理，但預計2024年全年的CPI增速較難達到2%。需要調整過去三四十年以來防通脹的貨幣政策思維，面對需求不足、供給過剩，應該抗通縮，而不是防通脹。

今年政府工作報告亦提出，強化宏觀政策逆周期和跨周期調節,繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合。此外，《報告》指出，穩是大局和基礎，各地區各部門要多出有利於穩預期、穩增長、穩就業的政策，謹慎出台收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖於高質量發展的政策規定.進是方向和動力，該立的要積極主動立起來，該破的要在立的基礎上堅決破，特別是要在轉方式、調結構、提質量、增效益上積極進取。

在劉勁看來，要促進貨幣和價格傳導通暢，還必須考慮民營企業的信心和風險偏好問題。貨幣寬松之後，如果企業家不冒險、不投資，對於經濟的刺激作用仍然有限。當前，宏觀政策的實施應該和民營企業的信心恢復結合起來，穩定預期，讓經濟增長取得更好的結果。

責編｜張雨菲

題圖｜中新

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