玉淵譚天｜如何理解財政部近年“力度最大”化債措施？

10月12日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會。會上，財政部部長藍佛安表示，財政部將在近期陸續推出一攬子有針對性增量政策舉措，其中包括支持地方化解隱性債務等政策。

藍佛安在回答記者提問時還特別強調，這項即將實施的政策，是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施。如何理解這個“力度最大”，譚主找到了粵开證券首席經濟學家羅志恆，就這句話背後的含義，和他聊了聊。

什么是地方隱性債務

爲何會出現這種債務

地方政府爲了推進基礎設施建設、改善民生等項目，往往需要大量資金支持。但是，有時政府專項資金預算並不那么充足，並且，一些基礎設施的投資回報周期較長，所以，地方政府就會出現“缺錢”的情況。

城市還需要繼續建設，經濟還需要繼續發展，在這樣的情況下，地方政府就會通過其他融資平台進行非直接政府渠道的借款，比如通過城投公司等平台。由於這些債務並沒有被列入政府的正式預算體系，所以就被稱作“隱性債務”。

羅志恆進一步向譚主解釋：

這種債務本質上是地方政府爲支持公共項目或經濟發展的融資行爲，盡管隱性債務表面上看並不屬於政府債務，但地方政府仍是這些債務的實際還款責任人。

這些“隱性債務”積累得多了，地方政府的資金運轉就難了，往後再發展其他城市建設也更缺啓動資金了，所以需要及時處置、化解風險。‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

置換地方政府存量隱性債務

具體如何置換

此次財政部出台政策，要增加“債務限額”，也就是增加地方政府預算體系借債的“天花板”。這樣一來，地方政府可以直接在政府預算體系裏面發行地方債。

羅志恆表示，債務置換，有兩種情況，一種是當利率下降時以“低息債”置換“高息債”：‍‍

地方政府爲了避免即將到期的高息債務帶來的還款壓力，通常會選擇通過發行低息債券來置換舊債，這樣不僅延長了還款期限，還能夠節省利息支出。比如，有些地方政府此前發放的債務利率較高，而隨着市場利率下降，政府可以用新的低息債券來替代舊債，實現“新舊債務”置換，從而減輕財政負擔。

此外，就是把“隱性債”轉化爲“顯性債”：

地方政府可以按法定程序發行地方政府債券，償還掉此前通過融資平台向銀行等金融機構的借款，把“隱性債務”置換爲地方政府財政账目上的“顯性債務”，讓債務更加公开透明，風險更加可控，從而更好地服務於經濟發展。

2024年以來，經履行相關程序，財政部已經安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業账款。而這一次即將實施的“隱性債”轉化爲“顯性債”措施，區別於以往每年在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券支持化解存量政府投資項目債務，是屬於一次性增加較大規模債務限額來置換地方政府存量隱性債務，是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施。

地方債務壓力緩釋

如何進一步激活地方發展

羅志恆表示：

要將更多的新增債務資金投向投資回報較高的項目，額度分配向項目准備充分、投資效率高的地區傾斜。

這也體現着緩釋地方債務壓力，要在發展中解決問題的思路。

專項債和一般債不同，作爲地方政府債券的一種，它是指爲了籌集資金建設某專項具體工程而發行的債券。

羅志恆對近年用於項目建設的專項債投向做了梳理：‍‍‍‍‍‍‍‍

專項債的投資領域包括交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、倉儲物流基礎設施、市政和產業園區、國家重大战略項目、保障性安居工程、新能源項目、新型基礎設施等多個領域。

背後的邏輯，就是要優化資金配置體系，提高財政資金使用效率。盡管地方政府舉債的初衷是爲了促進經濟發展，但並不是所有的投資項目都能帶來足夠的回報，有些低效或回報周期較長的項目會加重地方財政的負擔，從而影響地方本可能的建設。所以，未來新增的債務限額，將更傾向於那些有更明確的回報預期、能爲地方經濟帶來經濟和社會收益的領域。

2024年，財政部也在不斷優化地方政府專項債券投向領域，將地方政府專項債更多投向新能源、新基建、新產業領域。

羅志恆提到：

像新能源、新基建這類項目，符合經濟高質量發展方向，不僅能夠提升區域經濟的活力、推動相關產業的發展，還能帶來可觀的經濟效益，真正便利於民生。

除了領域多元化以外，專項債的期限還明顯向“中長期”轉變。近年來，10年以上期限的專項債發行量顯著增加。

這就是化解地方債務壓力，進一步激活地方發展的又一舉措。延長還債期限，這就緩解了債務集中到期後地方政府償還的壓力。而且，很多專項債用於部分准公益性項目投資，建設周期和回收期較長，需持續投入資金，延長還債期限可以更好匹配項目資金需求，進一步釋放地方配置資金的空間。

羅志恆表示：

增加債務限額置換地方政府存量隱性債務，可以實現部分隱性債務顯性化，債務更加公开透明。同時，以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務的過程，也是降低風險的過程。債務置換減輕了地方政府化債的壓力，這也能使地方政府騰出更多的財力和精力用於發展經濟和提供公共服務。

可以預見，化解地方債相關措施用“時間”換“空間”，通過合理分配資金、延長債務期限，讓地方存量的債務壓力隨着地方發展而得到化解，實現“以投資促進發展、以發展消化債務”的良性循環，在整體上提升地方經濟運行效率。

正視風險與挑战，輕裝上陣，才能把握住中國經濟向上、向好的大勢與機遇。

（玉淵譚天）

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