政府工作報告傳遞十大信號

文：任澤平團隊

3月5日，《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）部署2024年重點工作，傳遞十大重要信號。

1、2024年將經濟增速目標設定在5%左右，2023年GDP兩年復合增長4.1%，意味着政策加碼推動經濟恢復的決心，釋放積極信號。但也提到“實現今年預期目標並非易事”。

2、政策總基調爲擴張。“加大宏觀調控力度”“多出有利於穩預期、穩增長、穩就業的政策，謹慎出台收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖於高質量發展的政策規定”。

3、財政政策積極加力。今年財政擴張力度有多大？我們算一算，廣義財政支出規模爲“4.06萬億赤字規模+3.9萬億地方專項債+1萬億新增不列入赤字的超長期特別國債+1萬億去年四季度發行的特別國債+5000億以上的PSL”。分解看，赤字率3%對應4.06萬億赤字規模，比去年初預算增加1800億，這是狹義財政。再來看廣義財政，3.9萬億地方專項債，比去年增加1000億；去年4季度臨時將赤字率提升至3.8%，增發1萬億特別國債，大部分用於今年花；新增1萬億超長期特別國債，不列入赤字；累計發行5000億支持三大工程的PSL，後續可能還會增加。地方政府化債，中央財政擴張，謀劃新一輪財稅體制改革。加上發展新質生產力，優化房地產調控，弘揚優秀企業家精神，這是完成今年5%經濟增速目標的支撐。

4、“穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效”，加強總量和結構雙重調節，預計繼續降准降息。

5、擴大內需。消費方面，培育壯大新型消費，智能家居、文娛旅遊、體育賽事、國貨“潮品”；傳統消費品以舊換新。投資方面，推動設備更新和技術改造，新基建。

6、新質生產力。一是傳統產業升級和發展現代生產性服務業；二是培育战略新興產業和未來產業，依次提及“鞏固擴大智能網聯新能源汽車等產業領先優勢，加快前沿新興氫能、新材料、創新藥等產業發展,積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”，“开闢量子技術、生命科學等新賽道”；三是一體化算力體系、數字基礎設施和“人工智能+”。暢通教育、科技、人才的良性循環。

7、“增強資本市場內在穩定性”。法治興則市場興。

8、“優化房地產政策”。地方因城施策放松限購限貸，但當前房地產銷售仍低迷，可考慮“降息+放松限購+住房銀行”的組合拳。房地產新發展模式、“三大工程”建設、“人地錢”掛鉤政策、戶籍制度改革正加速推動。

9、“弘揚優秀民營企業家精神”。加快民營經濟促進法立法，提高融資支持，營造穩定透明可預期的政策環境，提振民營經濟信心。

10、高水平對外开放。“全面取消制造業領域外資准入限制措施，放寬電信、醫療等服務業市場准入”。2023年10月，總書記在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇开幕式宣布，“全面取消制造業領域外資准入限制措施。主動對照國際高標准經貿規則，深入推進跨境服務貿易和投資高水平开放，擴大數字產品等市場准入”。

1 總基調：GDP目標5%，加大宏觀調控力度

《報告》提出，“加大宏觀調控力度，統籌擴大內需和深化供給側結構性改革”、“切實增強經濟活力、防範化解風險、改善社會預期，鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”。

“多出有利於穩預期、穩增長、穩就業的政策，謹慎出台收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖於高質量發展的政策規定”，“把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估”，“營造穩定透明可預期的政策環境”、“堅持穩中求進、以進促穩、先立後破”。

主要目標：國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上,城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右。

5%左右的經濟增速旨在激發市場主體的信心和活力。從最終需求看，2023年最終消費支出、資本形成總額和淨出口對GDP增長的貢獻率分別爲82.5%、28.9%和-11.4%，今年消費將繼續成爲拉動經濟的主力，投資向新質生產力傾斜，出口小幅企穩。

2024年失業率目標5.5%，2023年全年平均失業率爲5.2%。根據教育部數據2024年全國普通高校擬畢業生總規模預計將達到1179萬人，較往年相比增加了21萬，再次創下新高；2024年，“要突出就業優先導向”，“加強財稅、金融等政策對穩就業的支持，加大促就業專項政策力度，加強對就業容量大的行業企業支持”。

物價目標設定爲3%，對比2023年CPI同比0.2%，反映了溫和通脹的預期目標。過低的通脹水平會推高實際利率，同時使得微觀主體信心不足，我國需要溫和通脹水平，引導消費和投資預期，同時，有利於債務風險化解。

發展是解決一切問題的根本，長期來看，中國需要繼續改革开放，提高全要素生產率，避免房地產“硬着陸”，推動土地要素市場化改革和資本市場改革，保護民營企業家精神，推動技術進步和鼓勵生育等。新舊動能轉換階段，仍需要保持一定的經濟增速，在發展中解決問題。

2 財政積極加力，中央加槓杆，廣義財政擴張可預期

《報告》提到，“積極的財政政策要適度加力、提質增效”。“2024年赤字率3%，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元；擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。從今年开始連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”。

財政政策積極加力。今年財政擴張力度有多大？我們算一算，廣義財政支出規模爲“4.06萬億赤字規模+3.9萬億地方專項債+1萬億新增不列入赤字的超長期特別國債+1萬億去年四季度發行的特別國債+5000億以上的PSL”。赤字率3%對應4.06萬億赤字規模，比去年初預算增加1800億，這是狹義財政。再來看廣義財政，3.9萬億地方專項債，比去年增加1000億；去年4季度臨時將赤字率提升至3.8%，增發1萬億特別國債，大部分用於今年花；新增1萬億超長期特別國債，不列入赤字；累計發行5000億支持三大工程的PSL，後續可能還會增加。地方政府化債，中央財政擴張，謀劃新一輪財稅體制改革。加上發展新質生產力，優化房地產調控，弘揚優秀企業家精神，這是完成今年5%經濟增速目標的底氣。

《報告》提出，“合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金範圍，額度分配向項目准備充分、投資效率較高的地區傾斜”。

擴大專項債範圍意味着更多高收益項目獲批。2023年地方債可投範圍包括交通、能源、水利、環保等。2024年，專項債可繼續擴容至新基建相關領域，如醫療養老、衛星城建設等。“大省挑大梁”。

2023年財政適度加力，主要用於基建、科技和民生。2023年一般公共預算支出中，基建類支出佔20.7%，與2022年基本一致；而科技類（7.9%）、社保就業（14.5%）、城鄉社區（7.5%）支出顯著高於年初目標。

《報告》提到，“統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險”，“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監測監管體系，分類推進地方融資平台轉型”。“謀劃新一輪財稅體制改革”。

化解地方隱性債務需要深化改革，處理好中央與地方、政府與市場、政府與金融等關系。推動財稅體制變革、優化中央和地方財權事權分配、簡政放權、深化金融監管改革、推動債務體制改革、從土地財政轉向股權財政。

財稅改革是中長期必然選擇，要推動土地財政向稅收財政和股權財政轉型。短期开源節流，長期靠轉型改革，以時間換空間，減輕對土地財政、隱性債務的依賴，培育新基建、新產業、新引擎。長期來看，一是政府精簡冗員，減輕財政負擔；二是支持民營企業發展、提振信心做大分母；三是防範地方政府債務風險，利用好中央槓杆空間，平衡財權與事權；四是促進土地財政轉型，加力發展新基建、新能源等產業建設，培育地方產業高地；五是從土地財政轉型股權財政，當前已有部分地方政府的超前意識擺脫房地產的依賴，打造地方特色產業集群。例如，安徽加速建設以信息技術、新能源、新材料爲代表的新興產業聚集地，常州大舉“新能源之都”建設，通過股權投資孵化企業並拓寬財政收入渠道。

3 貨幣政策加強總量和結構雙調節，降准降息可期

《報告》提到，“穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效”。“保持流動性合理充裕，社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”。“加強總量和結構雙重調節，盤活存量、提升效能，加大對重大战略、重點領域和薄弱環節的支持力度”、“暢通貨幣政策傳導機制，避免資金沉澱空轉”。

2024年貨幣寬松空間加大。當前低通脹水平推升實際利率，美聯儲緊縮政策大概率轉向、匯率對貨幣的掣肘減弱。未來貨幣政策工具箱有：1）降准降息、MLF續作、加大公开逆回購操作，釋放流動性對衝當前資金面緊張；2）發揮存款利率市場化調整機制重要作用，推動企業融資和個人信貸成本下降；3）再貸款、再貼現等結構性貨幣政策工具，加大對普惠金融、綠色發展、科技創新、基礎設施建設等國民經濟重點領域和薄弱環節的支持力度。4）應急流動性金融工具，幫助地方緩釋債務風險。5）用好政策性开發性金融工具，重點發力基建項目。6）投放PSL用於城中村、保障房、平急兩用“三大工程”。

4 擴內需，推動設備更新和消費品以舊換新，鼓勵新消費、新基建

《報告》提到，要“着力擴大國內需求，推動經濟實現良性循環”、“把實施擴大內需战略同深化供給側結構性改革有機結合起來，更好統籌消費和投資”。

“穩定和擴大傳統消費，鼓勵和推動消費品以舊換新”、”推動各類生產設備、服務設備更新和技術改造”。

目前居民消費傾向、企業利潤都尚在恢復，動力不足，需要政策提振需求。2023年全年社會消費品零售總額同比7.2%，較2022年同期增加7.4個百分點，總體較疫情前的8.0%偏弱。消費傾向爲68.3%，較去年提高1.8個百分點。2023年工業企業利潤總額同比-2.3%。 今年中央預算內投資擬安排7000億元，拉動投資。

2月23日，中央財經委第四次會議召开，強調推動新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新；提到 “對消費品以舊換新，要堅持中央財政和地方政府聯動，統籌支持全鏈條各環節”，預計加大補貼力度。

2009年，我國針對汽車、家電推出了以舊換新的政策，政策補貼資金是中央財政從一般預算安排的、專項用於汽車和家電以舊換新的補貼資金，資金量70億元。2010年合計下發財政補貼64.1億元，拉動新車消費496億元。

當前消費品以舊換新，空間仍大。例如，2023年新能源乘用車國內零售銷量773.6萬輛，同比增長36.2%，全年滲透率35.7%。

此外，《報告》提到擴大新需求，“積極培育智能家居、文娛旅遊、體育賽事、國貨 ‘潮品’等新的消費增長點”。“重點支持科技創新、新型基礎設施、節能減排降碳，加強民生等經濟社會薄弱領域補短板，推進防洪排澇抗災基礎設施建設”。

擴大內需的措施還可考慮：對低收入家庭和養老育兒負擔重家庭定向發放消費券，提高人們的購买力，刺激零售和服務業；提供稅收減免、降低社會保險費率；降低居民個人所得稅、增值稅等稅率，減輕居民稅負，提高可支配收入；降低企業社會保險費率，鼓勵企業增加招聘和提高員工工資水平；提高社會救助標准，加大對低收入群體的社會救助力度，提高社保、醫療等方面的補貼標准，確保基本生活需求的保障，增加居民消費信心。

5 大力發展新質生產力

《報告》提到，要“大力推進現代化產業體系建設,加快發展新質生產力”、“以科技創新推動產業創新,加快推進新型工業化,提高全要素生產率”、“推動產業鏈供應鏈優化升級”、“積極培育新興產業和未來產業”、“深入推進數字經濟創新發展”。

新質生產力以全要素生產率大幅提升爲核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力；科技創新是發展新質生產力的核心要素；新質生產力本身就是綠色生產力。

一是，發展新質生產力，培育新產業是重點任務，發展战略性新興產業、未來產業是關鍵。《報告》重點提到，“鞏固擴大智能網聯新能源汽車等產業領先優勢，加快前沿新興氫能、新材料、創新藥等產業發展,積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”，“开闢量子技術、生命科學等新賽道”。

二是，加快傳統產業轉型升級，“推動傳統制造業向高端化、智能化、綠色化、融合化方向轉型”。加快發展生產性服務業，作爲制造業重要的上遊投入部門，生產性服務業賦能傳統制造業，降低運營成本，擴展應用場景。

三是，“人工智能+”，“適度超前建設數字基礎設施，加快形成全國一體化算力體系”。數字基礎設施是以數據創新爲驅動、通信網絡爲基礎、數據算力設施爲核心的基礎設施體系；數字基礎設施主要涉及5G、數據中心、雲計算、人工智能、物聯網、區塊鏈等新一代信息通信技術，以及基於此類技術形成的各類數字平台。

目前，以數字經濟、人工智能、大數據、物聯網爲代表的新基建快速發展，深化融合實體經濟。軟件和信息技術服務業完成軟件業務收入123258億元，比上年增長13.4%。2023年固定互聯網寬帶接入用戶63631萬戶，比上年末增加4666萬戶，互聯網普及率爲77.5%。工業和信息化部賽迪研究院報告顯示，2023年生成式人工智能市場規模有望突破10萬億元。企業採用率已達15%，市場規模約爲14.4萬億元。在制造業、零售業、電信行業和醫療健康等四大行業的生成式人工智能技術的採用率分別達5%、13%、10%和7%。

6 增強資本市場內在穩定性

《報告》提出，“增強資本市場內在穩定性”。

市盈率指標看，截至2024年3月1日，全部A股平均市盈率僅爲11.34，而2022、2021全年平均值分別爲12.91與16.06，目前處於歷史低位。

活躍資本市場，提振投資者信心。根本上是把股市從融資市變爲投資市，讓投資者在長期能賺到錢，讓股市回歸到公平公正法治的軌道上來。把股市從融資市變爲投資市，這需要從根本上解決問題。

爲提振股市信心，助力經濟復蘇，可考慮：1）加大機構投資者配置力度，發揮價值投資者的“壓艙石”作用；2）降低或取消交易稅費，提高市場活力；3）鼓勵上市公司分紅，共享發展紅利；4）多管齊下，推動資本市場配套改革，包括完善信息披露制度、促進退市常態化、投資者保護等。

只要保護好投資者利益，讓投資者有賺錢效應，股市的繁榮發展完全可以期待。如果股市起不來，長期低迷不振，就會一潭死水，打擊信心。只要股市繁榮發展，投融資活躍，投資者有信心，就可以實現支持高質量發展、科技創新、專精特新、硬科技等重大战略。

7 優化房地產調控，促進房地產“軟着陸”，發展新模式，“三大工程”，“人地錢”掛鉤

《報告》提到，要“適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式”、“加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。“對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持”。

2023年中央經濟工作會議也提出，加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造“三大工程”。全年保障性租賃住房开工建設和籌集213萬套（間）；新开工改造城鎮老舊小區5.37萬個，涉及居民897萬戶。

“深化戶籍制度改革，完善‘人地錢’掛鉤政策”。近期，住建部也強調要“根據住房需求科學安排土地供應、引導配置金融資源，實現以人定房，以房定地、以房定錢，促進房地產市場供需平衡、結構合理，防止市場大起大落”。

根據1月12日住建部和金融監管總局發布的《關於建立城市房地產融資協調機制的通知》，將根據开發建設情況及項目开發企業資質、信用、財務等情況，提出可以給予融資支持的房地產項目名單，一定程度提振市場信心和預期。

目前，房地產市場仍低迷。2023年房地產开發投資下降9.6%，資金來源較上年下滑13.6%，其中，國內貸款和個人按揭貸款分別下滑9.9%和9.1%；全國商品房銷售面積111735萬平方米，下降8.5%；房屋施工、新开工、竣工面積同比-7.2%、-20.4%和17.0%。

爲了促進房地產軟着陸，重啓市場信心。加快取消限購，降息，組建住房銀行收購开發商庫存。保交樓、保民生、防風險、拉動經濟增長。房地產是周期之母，第一大支柱行業，高度重視，促進軟着陸。

長期看，以“城市群战略、人地掛鉤、金融穩定、租購並舉、房地產稅和租購並舉”爲核心加快構建房地產新模式。

8 促進民營經濟發展壯大

《報告》提到，要“激發各類經營主體活力”、“全面落實促進民營經濟發展壯大的意見及配套舉措”、“加快全國統一大市場建設”。

民營經濟在國民經濟中具有重要地位，發揮了“56789”的重大作用，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量。

中央經濟工作會議提到，“促進民營企業發展壯大，在市場准入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面落實一批舉措”、“促進中小企業專精特新發展”。

2023年，提振民營企業信心的政策頻出，從融資支持、優化營商環境、輿論環境、鼓勵創新、平台經濟常態化監管等多方面入手，幫助恢復市場活力和增長動能。724會議前後，國務院、發改委等多部門在支持民營經濟發展、提振民營企業信心方面進行了落實。先後發布了《關於促進民營經濟發展壯大的意見》、《關於進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》和《關於實施促進民營經濟發展近期若幹舉措的通知》。9月4日，發改委內部設立民營經濟發展局，作爲促進民營經濟發展壯大的專門工作機構；11月27日，促進民營經濟25條發布，內容涵蓋擴大融資規模、優化跨境金融服務等。今年2月21日，司法部、國家發展和改革委員會、全國人大常委會法工委共同組織召开民營經濟促進法立法座談會，會議強調，加快制定民營經濟促進法，促進民營經濟發展壯大。

未來繼續加強民營經濟產權保護，完善法律制度、規範行政行爲；加強法治，適當約束地方政府對民營企業、外資企業正常經營的幹預，將更多領域向民企、外企开放，實施負面清單制，“法無禁止即可爲”，提升民營企業和外資企業的安全感以及對未來的信心。

9 區域協調發展，發揮比較優勢

《報告》提到，要“推動城鄉融合和區域協調發展,大力優化經濟布局”、“深入實施區域協調發展战略、區域重大战略、主體功能區战略，把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來”。

城鄉融合不僅意味着城市向農村輸出發展，也包括了激活農村資源、推動農村經濟現代化。鄉村振興战略通過改善農村基礎設施、培育特色產業等方式引領現代農業的發展，爲農民提供更多增收機會，實現城鄉共同繁榮。以縣城作爲重要載體，鏈接城市和鄉村。通過提升縣城基礎設施、拓展城市功能，推動鄉村振興和城市升級。縣城不再僅僅是行政中心，更是經濟、文化、社會的中心，爲周邊鄉村和城市提供服務和連接。

區域協調發展旨在打破城市群之間的壁壘，因地制宜實現效率最大化。可通過提升交通基礎設施、深化產業合作，促進城市群之間的資源要素流動，實現優勢互補，推動區域經濟協同發展。這不僅有助於城市之間的合作共贏，也爲周邊城市提供了更多發展機遇。

至2030年，中國將新增約1.4億城鎮人口，主要向城市群都市圈集聚。中國城鎮化已進入中後期，雖仍處於快速發展期、但速度逐漸放緩。結合聯合國《世界城鎮化發展展望》，我們預測2030年中國城市化率將超過70%，2050年達到80%水平。結合我們根據當前生育趨勢對未來中國人口的預測，中國城鎮人口將在2030年左右增至約10.7億人，將比2023年再增加1.4億，其中80%將集聚在19大城市群，其中多數又將集聚在大都市圈。以人爲本的新型城鎮化持續推進，將帶來基礎設施、地產、新零售、醫療衛生、文化娛樂等多個領域的廣泛需求，爲我國經濟發展提供重要引擎。

“充分發揮各地區比較優勢，按照主體功能定位，積極融入和服務構建新發展格局”。

傳統產業的地區，一方面提高產業轉型升級，另一方面培育符合當地特色、具有比較優勢的的新經濟、新產業。這些新興產業應該結合當地的特色文化和資源稟賦，形成獨特的發展模式，以實現區域經濟發展的可持續性。此外，還需要加強培訓和教育，提高當地人才水平，爲新興產業的穩定發展提供有力的人力支持。

如東北地區，可結合自身的資源稟賦和文化特色發展新興特色產業，如冰雪經濟、海洋經濟、森林經濟、生態旅遊等，打造東北品牌；同時可利用地理優勢，與俄羅斯、蒙古國等鄰近國家加強經貿合作，打造高標准自由貿易區，促進貿易和投資便利化並提升國際競爭力，實現國內國際雙循環互惠共贏；加快發展風電、光電、核電等清潔能源，建設風光火核儲一體化能源基地，爲區域經濟發展注入可持續的綠色動力。

10 高水平對外开放

《報告》提到，要“擴大高水平對外开放，促進互利共贏”、“主動對接高標准國際經貿規則，穩步擴大制度型开放，增強國內國際兩個市場兩種資源聯動效應”、“加大吸引外資力度”、“深化多雙邊和區域經濟合作”。

對自身，降低關稅壁壘，放寬市場准入，完善开放格局。2023年，我國總體關稅水平進一步降低至7.3%。2023年10月，我國宣布將全面取消制造業領域外資准入限制措施。未來可進一步縮減外商投資准入負面清單，擴大服務業开放，加快推進自由貿易試驗區、海南自由貿易港建設，加快推進跨境電子商務等新業態發展，加快推進數字貿易規則制定，加強知識產權保護，打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。

對世界，深化合作，維護多邊貿易體制，反對單邊主義和保護主義，推動區域經濟一體化進程，構建开放型世界經濟格局；推進“一帶一路”高質量發展，加強“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通；打造互利共贏的合作平台，爲世界經濟增長和全球治理貢獻中國方案和中國力量。2023年，我國對共建“一帶一路”國家進出口額194719億元，比上年增長2.8%。

2023年外部環境復雜多變，外貿壓力明顯，包括歐美制造業疲軟、地緣政治衝突、大宗商品波動、逆全球化、美元回流等。我國始終堅持對外开放態度，優化進口稅率，改善營商環境，推動高水平开放。2024年，我國將不斷培育新的增長點，實現出口平穩增長，優化貿易結構。

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