王昕生等：中小金融機構改革化險中資金支持相關法律問題分析

2023年12月13日，金融監管總局進一步提出“穩妥防範化解重點領域金融風險，有序推進中小金融機構改革化險”。2023年度，相關會議對中小金融機構風險問題的高頻討論反映了“中小金融機構改革化險”這一議題的重要性和緊迫性。而在中小金融機構改革化險的過程中，資金支持路徑始終是核心要點之一，並對風險化解的實施進度和改革效果有直接影響，結合本團隊近年來所深度參與的中小金融機構改革化險相關項目的實操經驗，就改革化險中可爭取的資金支持路徑及相關法律問題進行如下介紹：

路徑一：存款保險

一、基本情況

概念：存款保險，是指投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照《存款保險條例》的規定向存款人償付被保險存款，並採取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。

1. 繳納主體

在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（以下統稱“投保機構”）應當依照《存款保險條例》的規定投保存款保險。

2. 繳納基准

投保機構應當每6個月交納一次保費，實行基准費率與風險差別費率相結合的制度，具體標准以存款保險基金管理有限責任公司（以下簡稱“存保機構”）要求爲准。

3. 保障範圍

被保險存款的範圍包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外。社會保險基金、住房公積金存款的償付辦法由中國人民銀行會同國務院有關部門另行制定，報國務院批准。

二、償付安排

1. 償付限額

存款保險實行限額償付，最高償付限額爲人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批准後公布執行。

2. 償付條件

有下列情形之一的，存款人有權要求存保機構在償付限額內，使用存款保險基金償付存款人的被保險存款：（1）存保機構擔任投保機構的接管組織；（2）存保機構實施被撤銷投保機構的清算；（3）人民法院裁定受理對投保機構的破產申請；（4）經國務院批准的其他情形。

3. 償付路徑

存保機構可以選擇下列方式使用存款保險基金，保護存款人利益：（1）在償付限額內直接償付被保險存款；（2）委托其他合格投保機構在償付限額內代爲償付被保險存款；（3）爲其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業務、資產、負債。

從已建立存款保險制度的國家和地區的經驗看，多數情況下是先使用存款保險基金支持其他合格的投保機構對出現問題的投保機構進行“接盤”，收購或者承接其業務、資產、負債，使存款人的存款轉移到其他合格的投保機構，繼續得到全面保障。確實無法由其他投保機構收購、承接的，才按照最高償付限額直接償付被保險存款。此外，超過最高償付限額的存款，還可以依法從投保機構清算財產中受償。我國實踐操作也是如此。

三、存款保險保障資金償付後清償安排

1. 法定償還順序

《商業銀行法》第七十一條規定，“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用後，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。”

《企業破產法》第一百一十三條，“破產財產在優先清償破產費用和共益債務後，依照下列順序清償：（一）破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人账戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金；（二）破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款；（三）普通破產債權。破產財產不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。”

根據存保條例第五條規定，存款保險基金管理機構償付存款人的被保險存款後，即在償付金額範圍內取得該存款人對投保機構相同清償順序的債權。個人存款享有優先受償權，機構存款除受保部分能得到存款保險賠付外，其余未保障部分以及存款保險基金取得的機構存款代位受償權，均需與其他普通債權一起按比例受償。

銀行破產後清算受償順序：（1）清算費用；（2）所欠職工工資和勞動保險費用；（3）個人儲蓄存款本金和利息（含存款保險基金償付個人存款後的代位受償權）；（4）所欠稅款；（5）普通債權；（6）次級債權；（7）股權。

2. 相關案例-包商銀行（2020年）

（數據來源於：中國人民銀行金融穩定局公开的《2020年存款保險基金收支情況》）

關於包商銀行，存款保障資金給與的保障範圍如下：在實施收購承接中，對全部個人儲蓄存款、5000萬元以下對公存款和同業負債本息全額保障，分別對應了520萬儲戶、2.5萬戶企業和同業機構。理財業務的原有合同繼續執行，20萬客戶基本不受影響，合計金額爲676億元。包商銀行這次清算由存款保險基金出資，設立存款保險基金管理公司，實施收購承接，就是爲了盡可能保障包商銀行各類債權人的合法權益。包商銀行信用風險嚴重，按照《存款保險條例》和國際上的一些做法，如果對包商銀行直接採取破產清償措施，各類存款人最高只能獲得50萬元賠付。但是，實施收購承接的處置方式，其保障程度就可以大大提高，不受50萬元限額限制。

包商銀行是在報人民銀行、銀保監會等監管機構批准後，將相關業務、資產及負債分別轉讓至蒙商銀行和徽商銀行，具體承接安排是：蒙內業務（含存款、貸款）、資產及負債由蒙商銀行承接，蒙外業務、資產及負債由徽商銀行承接，包商銀行債權人持有的未由存款保險基金提供保障的債權，不在本次承接範圍內，仍保留在包商銀行，進入破產清算流程。

路徑二：存保基金借款

根據《存款保險條例》第十八條規定，存保基金可以爲其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業務、資產、負債。結合本團隊項目經驗，存款保險基金一般系通過其基金账戶或其他專門账戶向合格投保機構提供借款，由地方政府確認的承接主體實際使用該筆資金並償還借款，具體資金路徑如上圖所示。

其中，SPV一般是新成立的有限合夥企業，用於承接被承接行的不良債權，由於其不符合存款保險基金對於借款人的資格條件要求（根據《存款保險條例》第十八條規定，存款保險基金只能向合格投保機構提供資金支持），因此在實踐操作中通常會選擇適格主體作爲承貸行向存款保險基金及專門账戶進行有息借款，然後由承貸行將該筆貸款劃轉給SPV實際使用並由SPV承擔實際的還款義務，爲了保障上述借款的按期償還，地方政府一般會提供足額抵質押物對SPV的還款義務提供擔保。

路徑三：央行專項借款

概念：央行專項借款是指經國務院批准，中國人民銀行發放再貸款，並通過指定的商業銀行向省（自治區、直轄市）政府（以下簡稱“省級政府”）提供融資，專項用於解決地方相關農村合作基金會、各類信托投資公司、城市商業銀行、城市信用社（以下簡稱“改革機構”）的個人債務和合法外債。

一、申請主體

省級政府。根據改革機構的資產和負債情況及政府借債的償還能力，由省級政府向國務院報告地方金融風險及處理情況，請求國務院批准同意向中央專項借款。

二、申請流程

三、實施要點

1. 省級政府在向財政部提出申請時需要承諾如期歸還中國人民銀行向省（自治區、直轄市）發放的專項貸款，如果不能按期歸還專項貸款本息，由財政部根據中國人民銀行扣款通知在中央向該省（自治區、直轄市）的轉移支付資金和稅收返還資金中扣還。

2. 承貸的地方商業銀行設立表外臨時账戶，記載該項再貸款的運用情況。該項再貸款實行專戶管理，專款專用，地方商業銀行對該項再貸款沒有支配權，不體現營業收入。

3. 專項借款的使用期限一般爲六至八年，一次落實借款合同，分年籤訂借款借據。專項借款從劃撥至專戶之日起計息，借款期內按季付息，從第二年开始或按協議償還本金，也可提前歸還部分或全部借款。專項借款利率按年利率2.25%計息，根據實操案例，該利率最終由各方協商一致確定。

四、實施流程

在走完央行專項借款申請流程並取得批復後，一般由人民銀行分支機構與省政府、承貸的地方商業銀行及實際使用專項借款的國企主體四方籤署專項借款協議。其中，人民銀行分支機構爲貸款人，按規定要求辦理專項借款發放、账戶开立、資金劃轉和收回；省政府爲借款人，承擔專項借款的承接、本息的歸還，並負責專項借款資金使用的日常管理和監督，制定具體監督管理措施辦法；承貸行在專項借款協議基礎上與人民銀行分支機構籤訂貸款合同，負責專項借款相關資金劃轉，其對專項借款無支配權，不計入資產負債表，也不體現營業收支，但要設立專戶，單獨記錄該專項借款的借入和支出情況；國資主體爲專項借款使用人，具體職責由省政府確定，最終還款義務由其實際承擔。

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