困在規劃裏的南姐洛

中國新聞周刊記者：王宇

發於2024.9.23總第1157期《中國新聞周刊》雜志

滇西北地區入夏以來，和麗春就沒能再睡一個安穩覺。

作爲雲南省迪慶藏族自治州維西傈僳族自治縣文旅局局長，他一直在爲南姐洛的事奔波，生怕它出什么問題。

位於維西縣巴迪鄉阿尺打嘎村附近的南姐洛，近幾年，因爲風光奇美走紅網絡，“破圈”成爲高山徒步的網紅打卡地。

但少有人知道的是，有統一運輸車輛、明確收費標准、清晰徒步线路的南姐洛，由於缺乏相關規劃，目前並不具備开展旅遊活動的條件，甚至稱不上是真正的景區。

過去的一年多時間裏，和麗春和同事們一直在想辦法使南姐洛的旅遊开發合法化，但多番努力下，至今仍沒看到“曙光”。

“規劃引領不健全，區域統籌缺失；管理策略不到位，資源保護受阻；保障設施不健全，安全隱患突出；原住民生活生產活動對整體景區的保護與开發帶來阻力。”

今年8月，迪慶州林草局在一份關於南姐洛景點的情況說明中，這樣總結南姐洛當前的困境。

兩份被否定的旅遊規劃

維西縣對南姐洛的开發始於2017年。彼時，隱藏在高山峽谷中的南姐洛，已被一些徒步愛好者發現，並逐漸在徒步圈流傳开來。

事實上，一开始維西縣就准備編制南姐洛景區的規劃。畢竟，南姐洛是三江並流風景名勝區十大景區之一——聚龍湖景區的一部分，早在1988年8月就戴上了國家級風景名勝區的“帽子”，2003年7月三江並流風景名勝區申遺成功，南姐洛又成爲世界自然遺產地的組成部分，不可能隨意开發經營。

當時，維西縣文旅局等單位編制了整個聚龍湖景區的旅遊規劃，將南姐洛的开發囊括其中。但問題是，聚龍湖景區北邊的部分位於迪慶州德欽縣，不屬於維西縣。而按照《旅遊法》的規定，維西縣編制的旅遊規劃由縣級政府審批。

“審規劃的時候，國土部門就質疑，說我們的規劃編到了人家的地盤。這個規劃當時在我們縣裏就沒有通過。”和麗春說。

規劃雖然沒有過審，但負責南姐洛开發的維西縣开發投資控股集團有限公司(以下簡稱“維西國投”)等已爲此投入二百多萬元。爲了盡快开發見到收益，2022年6月在明知沒有規劃的前提下，維西縣政府還是依據當年雲南省發布的關於加快旅遊業恢復發展的通知，允許維西國投的子公司查布朵嘎旅遊公司开展南姐洛徒步旅遊。

後來，因爲查布朵嘎旅遊公司與阿尺打嘎村村民因利益分配產生矛盾，維西國投退出了南姐洛景區的經營工作。

此時，經過社交平台的傳播，南姐洛已經成爲名副其實的“網紅祕境”，村民也嘗到了在家門口賺錢的甜頭。阿尺打嘎村經濟聯合社出面，接下了南姐洛景區的經營，制定了收費標准、徒步线路，並統一安排車輛運送遊客。但情況並沒有因此好轉。

面對大批湧入的遊客，意識到違規風險和安全隱患的維西縣也在抓緊補辦手續，希望能趕緊編制規劃，合法合規开發南姐洛。和麗春就是在這個時候向縣政府領導打了包票，表示會盡早完成南姐洛旅遊規劃的編制工作。

身處曾經的深度貧困地區，維西縣此前並無旅遊开發的經驗，多年來，全縣甚至都沒有一個A級旅遊景區。在這樣的背景下，剛調任文旅局一年、此前並無文旅經驗的和麗春，參考一般的旅遊开發路徑，找到北京一家文旅規劃公司，以75萬元的價格，用了不到半年時間，編制出了一份《南姐洛旅遊景區總體規劃(2023—2035)》。

這次他們吸取了前一份旅遊規劃的教訓，只編制了在維西縣域內的南姐洛片區的規劃，未囊括整個聚龍湖景區。

2023年11月，在維西縣國土空間規劃委員會辦公室的組織下，由省、州、縣的旅遊、生態、自然資源、規劃、水務、交通等方面組成的專家評審組評審通過了這份旅遊規劃。

然而，等和麗春拿着這份規劃找縣林草局備案時，對方卻告知，這份規劃有問題。爲此，縣裏多個部門又开了一次會。縣林草局的參會人員否定了縣文旅局編制的這份旅遊規劃，稱要开發南姐洛，相應的規劃要通過林草部門的評審，但具體該怎么做，和麗春沒有得到明確的答復。

此後很長一段時間裏，和麗春及負責文旅工作的維西縣副縣長李春梅都以爲問題出在南姐洛的世界自然遺產保護地這頂“帽子”上。

前述文旅規劃公司編制的《南姐洛旅遊景區總體規劃(2023—2035)》顯示，從阿尺打嘎村運送遊客前往徒步遊起點的“43道拐”礦道、徒步遊起點3號湖、遊客集散地，都被標注爲三江並流世界自然遺產地“核心區”。在李春梅、和麗春等人看來，一旦被劃爲“核心區”，就意味着不能再進人，南姐洛的开發機會被徹底鎖死了。

維西縣文旅局副局長陶櫟告訴《中國新聞周刊》，編制規劃時，前述文旅規劃公司特意請縣文旅局开了保密函，調取了區域矢量數據，比對了各類保護地紅线。因此，他們對這一結果深信不疑。

但事實卻並非如此。

三江並流世界自然遺產地內有9個自然保護區和10個風景名勝區，按照《雲南省三江並流世界自然遺產地保護條例》，只有遺產地內的自然保護區才會被分爲核心區、實驗區、緩衝區，自然保護區的核心區確實嚴禁任何單位和個人進入。

但南姐洛屬於遺產地內的風景名勝區，而不是自然保護區。按照《風景名勝區條例》，風景名勝區內部區分“核心景區”和“其他景區”，並無“核心區”這一概念。

雲南省林草局保護地處三級調研員盧國炬告訴記者，南姐洛70%到80%的面積被劃爲一級保護區(也即“核心景區”)，根據相關規定，禁止區域內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建築物，但可以建設必要的基礎設施。

直到今年4月，雲南省林業調查規劃院生態分院的專家到維西縣調研，爲幫助和麗春，縣林草局請他也參加了專家座談會。和麗春這才摸到門道。

2024年6月17日，和麗春特意去了一趟昆明，先後拜訪了雲南省林業調查規劃院生態分院和雲南省林草局。他終於弄明白：南姐洛屬於三江並流國家級風景名勝區，需要按照《風景名勝區條例》的規定，聘請有資質的規劃單位，編制風景名勝區詳細規劃，而並非他們此前做的旅遊規劃。

而無論是風景名勝區的管理職能，還是風景名勝區詳細規劃的審批權，都在2018年機構改革後，由住建部門轉隸至林草部門。也就是說，讓文旅局負責編制南姐洛的旅遊規劃，點錯了將，也選錯了路徑。

沒有規劃，任何开發都是違規的

爲了申報世界自然遺產，1982年雲南省开始申請創建三江並流國家級風景名勝區。

雲南省林草局世遺辦副主任楊楊告訴《中國新聞周刊》，根據《保護世界文化和自然遺產公約》的要求，項目只有成爲締約國的法定保護地，有締約國的法律法規作爲依據進行保護、管理，才有可能被列爲世界遺產。

在中國，作爲自然保護地的一種，風景名勝區制度起源於改革开放初期。風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們遊覽或者進行科學、文化活動的區域。

中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系教授鄶豔麗告訴《中國新聞周刊》，典型的風景名勝區一般緊鄰城市，比如西湖、黃山、瘦西湖、岳陽樓，是爲城市提供服務，鼓勵人們觀賞、體驗自然環境，所以建設量比較大，過去由建設部門管理。

“客觀地說，三江並流和一般的風景名勝區不太一樣，它遠離城市，非常偏遠，以自然景觀爲主，人文景觀很少。”鄶豔麗分析，當年，雲南省選擇創建風景名勝區，而不是其他類型的自然保護地，除了申遺外，也是因爲風景名勝區這個“帽子”可以在保護的基礎上，兼顧當地經濟發展的需要。

左圖：5號湖的瀑布是南姐洛遊客最多的打卡點之一，也是植被踩踏的“重災區”。攝影/本刊記者 王宇

右圖：爲了減少5號湖瀑布附近的踩踏，8月下旬，巴迪鄉政府組織阿尺打嘎村村民在這裏鋪上了石板小路。圖/受訪者提供

1982年，雲南省建委組織省內專家成立三江並流風景名勝區資源調查組，對三江並流區域做了爲期46天的實地考察，形成了《滇西北“三江並流”風景名勝區資源調查評估報告》。這是第一部綜合反映三江並流區域風景資源的報告。

1987年，根據這份報告，雲南省請示國務院將其列爲國家級重點風景名勝區，該請示在一年後獲批。

在中國所有類型的自然保護地中，風景名勝區的法律法規是較爲健全的。1985年，國務院就頒布了《風景名勝區管理暫行條例》。後來，國務院又對該條例作了全面修訂，並於2006年頒布實施了《風景名勝區條例》。

按照這一條例，風景名勝區管理機構應以規劃爲依據，積極組織各項設施的統一开發建設和管理，任何建設項目，都不能違反規劃。也就是說，在規劃獲批之前，在風景名勝區內進行任何建設、开發都是違規的。

條例還進一步規定，風景名勝區規劃分爲總體規劃(以下簡稱“總規”)和詳細規劃(以下簡稱“詳規”)。

總規，通常包含風景資源評價、生態資源保護措施、重大建設項目布局、开發利用強度、風景名勝區的功能結構和空間布局、禁止开發和限制开發的範圍、遊客容量等內容。

而詳規，則類似於城鄉規劃中的修建性詳規，在總規的基礎上，確定基礎設施、旅遊設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，並明確建設用地範圍和規劃設計條件。

鄶豔麗表示，風景名勝區詳規是該區域獲得建設、經營等行政許可的審批依據。“如果沒有編制，或者(詳細)規劃本身質量不夠、不符合實際，建設、經營活動就不能獲批。”

三江並流風景名勝區的總規是由雲南省住建廳組織編制的，經雲南省政府審定報經國務院同意後，2005年由住建部批復實施。

總規針對聚龍湖景區明確了其範圍與規模，還明確了其景區特徵是 “以高原湖泊爲特色”“南姐洛湖泊群爲代表性景點”，並點明其主要功能是科學考察、生態和文化旅遊。

但南姐洛所在的聚龍湖景區的詳規始終沒有啓動編制。《中國新聞周刊》查詢發現，三江並流風景名勝區內的詳規編制整體滯後。十大景區內，目前僅有梅裏雪山景區、哈巴雪山景區、麗江老君山景區完成了詳規。公开信息顯示，2016年在迪慶州住建局的主持下，千湖山片區總規和千湖山景區詳規編制工作啓動，但規劃後續如何尚不清楚。

雲南省林草局保護地處三級調研員盧國炬告訴《中國新聞周刊》，對於詳規的編制期限，法規並沒有明確要求。實踐中，通常按照“成熟一片編制一片”的原則推進，由於風景名勝區的投資周期長、回報慢，在沒有客流的情況下盲目开發，常常會造成浪費。

跨區域、跨部門協調難題

事實上，詳規缺失不僅僅是聚龍湖景區或整個三江並流風景名勝區獨有的問題。2015年，鄶豔麗參與了住建部對國家級風景名勝區的督查執法，發現規劃缺失是風景名勝區普遍存在的問題。

緊接着，她做了一個更爲詳盡的調查，她發現，225個國家級風景名勝區中，約25%的風景名勝區沒有經批准的總規，32%的風景名勝區總規已經失效。詳規編制的情況更不樂觀，被檢查到的風景名勝區裏，30.9%的景區的詳規存在問題。平均來看，這些風景名勝區內，有詳規的區域面積僅佔建設區域面積的46%，也就是說，有超過一半建設區域沒有詳規。

她認爲，規劃缺失主要是由於規劃意識薄弱，以及審批管理程序繁雜和資金短缺等原因造成的。

具體到聚龍湖景區，鄶豔麗認爲，三江並流風景名勝區很分散，分布在好幾個州，是我國比較復雜的跨區域治理和跨區域聯合保護案例。如果風景名勝區在一個縣內，縣政府就可以編制詳規。但聚龍湖景區跨了迪慶州的維西、德欽兩個縣，這類跨區域保護治理的風景名勝區，必須由上一級政府來組織編制規劃。

迪慶州林草局世遺辦原主任李利民告訴《中國新聞周刊》，在他的任期內，德欽、維西兩縣曾一度形成對聚龍湖景區進行共同編制詳規、开發的意向。然而，後來因爲領導幹部調整等多方面原因，計劃便擱置了。

南姐洛9號湖附近是平坦的溼地，大環线徒步遊客都要經過這裏，再回到3號湖旁的遊客集散中心。8月下旬起，阿尺打嘎村村民在這裏架上木橋、鋪上石板，防止遊徑無序擴大。圖/受訪者提供

針對當前南姐洛的徒步亂象，無論是雲南省林草局保護地處，還是迪慶州林草局保護地科，在接受《中國新聞周刊》採訪時都表示，南姐洛區域詳規的編制，責任在縣級政府，省、州級主管部門的責任更偏重指導、督促。

但鄶豔麗不這么看，“像聚龍湖景區這種跨區域治理保護的風景名勝區，編制規劃不只是縣級政府的責任，也是上級政府的責任”。她認爲，風景名勝區是國家財產，將所有的保護職責壓到縣級政府並不合理，“因爲生態保護，當地發展工業本就受限，現在要發展旅遊業，上級政府應該通過轉移支付等方式對其前期規劃开發工作提供必要的支持”。

事實上，根據國家級風景名勝區的相關規定，此前確實是由省、自治區政府的風景名勝區主管部門，負責組織國家級風景名勝區所在地市、縣政府和風景名勝區管理機構等开展規劃的編制工作。

在實踐中，當跨區域協調問題難以解決時，一些地方政府常常選擇“單飛”。與聚龍湖景區橫跨兩縣的情形相似，老窩山景區也橫跨了迪慶州的維西縣和怒江州的蘭坪縣。2018年，怒江州公示《三江並流國家級風景名勝區老窩山景區詳細規劃(中南片區)》(徵求意見稿)。這份規劃顯示，怒江州放棄了與迪慶州共同規劃老窩山片區的路徑，將該景區位於怒江州境內的中南片區切出，單獨規劃。2021年6月，怒江州投資促進局公开的“碧羅雪山景區开發項目”顯示，老窩山景區(中南片區)的詳規編制工作已經完成。

《中國新聞周刊》在迪慶州採訪期間，獲悉涉及德欽、維西兩縣的行政區劃調整方案已經確定，爲了使德欽縣城不再受嚴重地質災害侵擾，德欽縣城將整體向南搬遷至維西縣葉枝鎮。這也意味着葉枝鎮北側原本與德欽交界的巴迪鄉，將整體劃歸德欽縣。

由此，南姐洛所屬的聚龍湖景區將全部落入德欽縣管轄範圍內。多位受訪者認爲，這對南姐洛未來的規劃开發是個利好消息。不過，聚龍湖景區詳規的編制，還會面臨其他難題。

2018年的機構改革，出於自然保護地整合的需要，風景名勝區管理職能由住建部門轉隸至林草部門。

事實上，早在2022年，維西國投剛开始在南姐洛經營徒步遊時，迪慶州林草局就下達過工作提醒函，提醒維西縣政府編制風景名勝區規劃。但據和麗春回憶，他負責南姐洛規劃的編制時，也不知道要編制風景名勝區詳規，縣林草局接手風景名勝區工作的人員對此也不甚了解。

“可以說，一些風景名勝區所在地，也搞不清相關管理職能是住建部門負責還是林草部門負責。”文化和旅遊部“十四五”規劃專家委員會委員、北京大學城市與環境學院旅遊研究與規劃中心主任吳必虎告訴《中國新聞周刊》。

“2018年，風景名勝區的管理理論上轉到了國家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見，認爲風景名勝區不僅僅有自然保護，也有文化保護，並且得到了國務院的認可，可以把風景名勝區作爲一個獨立的保護地類型。”吳必虎認爲，目前風景名勝區是雙重領導，住建部門和林草部門對於風景名勝區都有管理權，都可以進行指導，有關改革需要進一步理順。

另外，從接下來規劃編制的實際情況看，按照2005年批復實施的三江並流總規，聚龍湖景區的旅遊服務基地設置在德欽縣城，德欽縣燕門鎮爲旅遊鎮，茨中、建門爲旅遊村，總規中甚至沒有提到維西縣、巴迪鄉和阿尺打嘎村。但現實中，因爲有一條可以上山的廢棄礦道，遊客選擇從維西縣巴迪鄉阿尺打嘎村進山。

迪慶州林草局保護地科科長張羽告訴《中國新聞周刊》，總規裏沒有明確聚龍湖景區內可以修建公路，這可能也會爲後續的开發帶來難題。

“三江並流的總規是在2005年批復實施的，距今已經快20年了，很顯然已經完全不適應今天的情況——當年劃定的範圍不一定是很科學的，也沒有現在這種自駕遊、徒步遊的形式。”吳必虎說。

事實上，三江並流的總規在2020年已到期。但此後，出於自然保護地整合等原因，新的總規遲遲未啓動編制。盧國炬告訴記者，目前雲南省林草局正爲新總規的編制進行資金籌措等前期准備，在新總規編制完成前，到期總規仍舊有效，聚龍湖景區的詳規依然可依據到期總規推進。

鄶豔麗認爲，對於三江並流來說，編制新總規提供了一個重新審視各方需求與利益的機會。她建議：“要借這個機會明確哪些區域能开發，哪些區域不能开發，要精確地界定範圍，也要將开發的流程明確告知地方政府。制度設計應該解決發展和保護的矛盾。”

《中國新聞周刊》2024年第35期

聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權

【編輯:付子豪】

標題：困在規劃裏的南姐洛

地址：https://www.vogueseek.com/post/89337.html

鄭重聲明：本文版權歸原作者所有，轉載文章僅為傳播信息之目的，不構成任何投資建議，如有侵權行為，請第一時間聯絡我們修改或刪除，多謝。