解碼超長期特別國債：投向哪，何時發，央地如何分？

21世紀經濟報道記者楊志錦 北京報道

今年政府工作報告提出，爲系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

超長期特別國債由此引起市場廣泛關注，但仍有諸多細節未明。結合過去幾次特別國債的發行及採訪來看，此次超長期特別國債預計呈現以下特點：不計入赤字，要求項目有一定收益；投向五大領域；期限或在15年以上；央地或各使用5000億，地方使用部分的償還責任主體需進一步關注；債券或市場化發行，發行時點或在六七月。

期限或在15年以上

從前幾輪特別國債的期限來看，1998年爲30年期，2007年爲10年、15年期，2020年爲5年、7年和10年期，2023年則是並入一般國債計劃分布在各個期限。

一般而言債券市場償還期限劃分如下：1年以內的爲短期債券，1年以上、10年以下的爲中長期債券或稱中期債券，償還期限爲10年以上的爲長期債券。1998年後財政部連續發行長期建設國債，期限爲10年期。

今年發行的是超長期特別國債，發行期限將明顯延長，預計聚焦15年及以上超長期限品種，重大項目或搭配20年、30年、50年期限，以進一步提升國債收益率曲线上關鍵點的有效性。

不計入赤字，要求項目有一定收益

歷史上，中國曾多次發行特別國債：第一次用於補充四大行資本金。1998年8月，財政部宣布發行期限爲30年的2700億元特別國債，向四大國有商業銀行定向發行，所籌資金專項用於補充四大銀行資本金，以達到《巴塞爾協議》的要求。

第二次用於購买外匯注資中投。2007年6月，財政部經授權，宣布將發行2000億美元的特別國債，用於購买外匯注資中投公司。

第三次用於抗疫等相關支出。2020年發行了1萬億抗疫特別國債，其中7000億元主要投向基建項目，3000億元主要用於保就業、保基本民生、保市場主體。

總體來看，特別國債不計入赤字，其邏輯在於特別國債投向領域需產生收益，要有穩定的現金流或資產與之對應，以對應的收益償還債務。分析來看，注資四大行及中投的特別國債有分紅收益，是典型的特別國債，但2020年的特別國債收益並不明顯。

“這是特殊時期的特別措施，主要是找不到足夠的、可逐步覆蓋發債成本的有收益項目，很可能是一次性的，大家要廣義地理解。特別債，這個特別債不是針對一般債的特別，是針對百年不遇的疫情，是抗疫和平時的差別。”前財長樓繼偉曾表示。

預算報告披露，今年發行10000億元超長期特別國債，不計入赤字，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設。這客觀上要求此次超長期特別國債投向的項目具備一定收益。

投向五大領域

國家發改委主任鄭柵潔3月5日在十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會表示，從主要投向看，按照問題導向、精准突破、系統集成、協同高效的原則，聚焦強國建設和民族復興進程中的大事難事。初步考慮，超長期建設國債將重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。這些領域潛在建設需求巨大、投入周期長，現有資金渠道難以充分滿足要求，亟需加大支持力度。

地方上今年初已儲備謀劃相關項目。今年1月上旬，21世紀經濟報道獨家報道，地方正謀劃儲備超長期特別國債項目，支持方向爲糧食安全、能源安全、產業鏈安全、新型城鎮化、鄉村振興等領域（詳見：獨家｜地方謀劃儲備超長期特別國債項目）。這些領域和鄭柵潔提及的領域重合較多。

記者從一些地方了解的細分項目看，相比去年的增發國債項目，今年地方儲備的超長期特別國債項目體量相對較大，收益情況也明顯強於去年的增發國債項目。這可能是去年增發國債納入赤字、今年超長期特別國債不納入赤字的重要原因。

央地或各使用5000億

1998年、2007年的特別國債全部由中央政府本級使用。2020年的1萬億特別國債納入政府性基金預算管理，其中7000億通過政府性基金轉移支付下達至縣市，主要用於公共衛生和重大疫情防控救治體系建設、應急物資保障體系建設等基建項目，該部分資金可作爲項目資本金，余下3000億資金調入一般公共預算，通過特殊轉移支付機制下達至縣市，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體。總體看，2020年的1萬億抗疫特別國債全部由地方使用，2023年發行的萬億增發國債也全部由地方使用。

根據今年預算報告，中央政府性基金預算收入4474.52億元，加上上年結轉收入391.87億元、超長期特別國債收入10000億元，收入總量爲14866.39億元。中央政府性基金預算支出14866.39億元，其中本級支出8712.91億元。對地方轉移支付6153.48億元。

據記者梳理，近年中央政府基金對地方轉移支付規模在1000億左右（2020年7725億對地方轉移支付中，7000億是轉移給地方的抗疫特別國債資金），今年6153.48億元對地方的轉移支付規模明顯偏高，預計其中5000億是轉移給地方的特別國債資金。因此，今年萬億超長期特別國債資金，央地或各使用5000億，中央企業預計也可以申報特別國債項目。

由誰償還？

1998年、2007年的特別國債全部由中央政府本級使用，自然由中央政府還本付息。2020年抗疫特別國債利息由中央財政全額負擔，用於保就業、保基本民生、保市場主體的3000億本金由中央財政償還，用於基建項目的7000億由地方統籌項目投資收益等償還。其中5年期抗疫特別國債明年將到期。

2023年萬億增發國債由中央財政還本付息。財政部副部長朱忠明去年10月在國新辦發布會表示，此次增發的1萬億元國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列爲中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。

今年發行的萬億超長期國債尤其是地方使用部分由誰償還也是市場關注的焦點。對比看，今年萬億超長期特別國債地方使用部分和2020年萬億抗疫特別國債中的7000億類似，如通過政府性基金預算轉移支付至地方、用於有收益的項目建設。從壓實責任的角度考慮，地方使用部分可能由地方統籌項目投資收益償還。但考慮到當前地方政府債務壓力較大、此次超長期特別國債投向的安全領域主要是中央事權，地方使用部分由中央償還的可能性也有。

或市場化發行

1998年特別國債全部定向發行：人民銀行向四大國有銀行降低存款准備金率，等額釋放相應的資金，這部分資金用於購买特別國債，中央財政再給銀行注資。

2007年則是大部分定向發行+小部分市場化發行：財政部先向農行定向發行1.35萬億元國債，籌集到人民幣資金後向央行購买等值外匯，央行再用出售外匯換取的人民幣資金向農行購买特別國債。這一過程屬於資產置換，央行資產端減少1.35萬億人民幣等值的外匯儲備，同時增加1.35萬億元特別國債。同時，財政部向社會公开發行2000億元國債，從市場回收流動性，所籌資金亦用來購买外匯，作爲成立中投公司的資本金。

2020年和2023年則全部爲市場化發行。從趨勢來看，特別國債整體呈現出從定向到市場化發行轉變。所謂的“定向”發行出資方也是央行，而最近兩次貨幣政策執行報告中，央行多次強調要引導居民等購买國債，指向央行盡量避免持有國債，因此今年超長期特別國債大概率還是市場化發行。

《2023年三季度貨幣政策執行報告》提出，下階段結合政府債券增發的形勢需要，人民銀行將進一步加強與財政政策的協調配合，加快債券市場建設，優化國債持有結構，推動銀行發展政府債券櫃台銷售和交易，便利更多企業和居民持有國債，實現國債投資主體多元化，既有效保障政府債券順利發行，又加快促進直接融資發展。

接近央行的人士表示，從國際比較看，萬德數據顯示2023年末美國個人投資者持有國債的比例約爲9%，而我國僅爲2.9%，仍有較大上升空間。

記者從國債承銷團了解，今年監管部門首次在主協議中增加了儲蓄國債最低承銷比例的要求，按照年度發行額的一定比例承銷儲蓄國債。

2020年抗疫特別國債不僅在銀行間債券市場上市流通，還在交易所市場、商業銀行櫃台市場跨市場上市流通，個人投資者可以在交易所市場、商業銀行櫃台市場开通账戶，參與抗疫特別國債分銷和交易。此次超長期特別國債個人或也可購买，但考慮到期限較長，認購積極性或低於抗疫特別國債時。

發行時點或在六七月

從過往看，監管部門會統籌各類政府債券的發行，避免對市場造成重大衝擊。比如2020年前5月主要發行提前批地方債，6-7月集中發行抗疫特別國債，此後發行地方債剩余部分；2023年前9月發行新增地方債，10月發行特殊再融資債，11月、12月發行增發國債。

財政部下屬雜志《中國財政》2020年6月報道，爲保障抗疫特別國債平穩順利發行，將充分考慮現有市場承受能力，加強與一般政府債券發行的統籌，適當減少6、7月份一般國債、地方債發行量，爲特別國債發行騰出市場空間，按照大體均衡的原則，盡可能平滑各周發行量，穩定市場預期。同時，財政部還將加強與人民銀行等部門的協調配合，共同爲特別國債發行創造良好的市場環境。

從目前看，今年超長期特別國債的發行時點或在六七月。第一，去年底財政部下達提前批地方債額度2.71萬億元，其中專項債、一般債額度加總分別爲22800億元、4320億元。截至3月3日，新增一般債和專項債分別發行1726億、4034億，還有2.1萬億額度待發行，後續幾個月或主要發行提前批地方債。

第二，超長期特別國債項目的正式申報及審核需要一定時間。雖然前期地方已提前儲備了項目，但預計政府工作報告等審議通過後，監管部門還將正式組織申報項目並進行審核。參考去年增發國債從正式申報到項目審核通過大約耗時兩個月。

第三，特別國債六七月發行後，可在下半年投入使用，發揮穩增長的效果。當然根據經濟運行、項目申報情況，超長期特別國債的發行可能提前或延後。

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